“36条”能否敲开“玻璃门”――法学教授杨峥嵘认为非公经济准入“放宽”不如“放开”

作者:时间:2017-12-16已有:0个人访问

 人们将 “名义开放、实际限制”的现象称为“玻璃门”,看着是敞开的,实际是进不去的,一进就碰壁。

对非公经济到底应该“敞开”到什么程度?“非公经济36条”第一条规定:放宽非公有制经济市场准入。这对非公经济来说已是城门大开,然而在法学教授杨峥嵘看来,似乎还是有一些不够爽,不如将“放宽”改为“放开”。

做学问的人就是不一样,硬是从一个字的改动让人大开眼界。这个提法也许会带来一些争议,但毕竟是一个法学教授对“非公经济”研究情有独钟的表达。   ――采访手记

3月10日,乘坐杨峥嵘教授的白色小车,从报社出发,经五一大道,过湘江一桥,穿行于河西街巷,来到湖南商学院,浏览校区,门前留影。至一僻静处,呷茶。少作寒暄之后,杨教授拿出一沓材料,记者接过来一看,是《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》(也称“非公经济36条”)。

记者对此并不陌生,很有兴趣地翻阅起来。当看到第一条“放宽非公有制经济市场准入”时,为非公经济可以进入垄断行业的规定大加赞赏。杨教授指着第一条,认为若改一个字就更能说明非公经济“幸福时光”的到来。他说,“放宽”究竟是多宽?既然是“宽”,就有限制。这说明对非公经济还是不够解放,非公经济的法制门槛还有设限,不如“彻底放开”的好。他表示,对涉及国家安全和机密的行业,是另外一层意义,本不在放开之列,并不防碍对非公经济的“彻底放开”。

与杨教授的对话,让人从冷静中派生出深层次的思考。

从“私产入宪”到“非公经济36条”

记者:“非公经济36条”显然已成为一个时尚经济用语。今年“两会”期间,这一时尚语已成为代表委员热议的话题之一。为什么会出台《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》?

杨峥嵘:在现实生活中,非公经济不如国有经济吃香并非虚言。比如广东省,国有经济可进入80多个行业,而非公经济中的外资可进入60多个,民资仅进入40多个。这个数字与起草“非公经济36条”小组的一个调研数据大体相符。据他们调研,目前,非公有制经济在将近30个产业领域存在着不同程度的“限进”情况。

非公有制经济的贷款满足率只有60.4%,比国有企业低10.4%,低于平均水平8.1%。他们认为,银行现行的机制使它们倾向于追求风险较小的有政府背景的企业,整个金融体系表现出强烈的国有经济导向。

国家统计局去年7月的数据显示,去年6月,在规模以上工业实现利润中,各种类型的工业企业利润增幅都比1~5月份回落,私营企业回落幅度最大,仅国有及国有控股企业增幅有所提高。
而促进非公有制经济发展座谈会恰恰就在这个背景下,于2004年7月25日在青岛召开。曾培炎在座谈会上说,要放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

记者:记得在去年春天,私有财产入宪工作也是“两会”高度关注的热门话题。从“私产入宪”到“非公经济36条”,这一过程是否标志非公经济进入新的发展阶段?

杨峥嵘:这是非公经济发展清除体制性障碍的第一声。这也是本届政府对于今后一段时期内经济发展政策和战略的总体把握的调整。

在比较重视意识形态之争的中国,非公经济能得到快速稳步发展,与其法律地位的确定有很大的关系。

我国曾在1988年、1993年、1999年三次修宪,从“公有制经济的补充”一路走来,非公经济如今已摇身一变成为国民经济中的一支重要力量,不仅在地位上与“公有制”平起平坐,而且其发挥的作用已开始超越后者。

石油和国防关系到国家命脉暂时不做考虑放宽准入限制

记者:此前,所谓“国退民进”在很多场合被提起。“非公经济36条”之后,这一提法已被“国改民进”取代。“36条”中,最受关注的垄断行业的市场准入问题,这方面还有哪些禁区?
杨峥嵘:在“国改民进”的背景下,非公经济的产权环境、经营环境、融资环境、投资环境、司法环境、劳保环境等在“36条”中都有具体的指导意见。

至于最受关注的垄断行业的市场准入问题,电信、民航、电力、煤炭、银行、旅游等行业均有放开准入限制,国有、民营、外资都享有国民待遇。

此番仍然不会有太大变化的行业,是石油、铁路、烟草、盐业和国防等。其中,石油和国防关系到国家命脉,暂时不做考虑放宽准入限制。

烟草和盐业都属于国家特许经营,由于牵扯到民生,价格问题是中央最为顾虑的因素之一。尤其是盐业,放开也需时日。

而铁路系统多年来只提速而鲜有改革措施,已具备专家所言的“板结效应”。即不动则已,一动则牵扯到太多的利益层面。事实上,尽管铁路部门最近和民航一样,也表示欢迎民营资本进入到一些建设领域,但民资反应并不热烈。究其原因,是因为铁路开放的都是利益微薄而风险犹大之区。

记者:“非公经济36条”出台后,是否意味着彻底打破垄断行业的时代来临?

杨峥嵘:这充分体现了“不禁止则自由”、“法无禁止皆可为”的思想,极大程度地改变了过去画线、画圈,将非公资本排除其外的情况,更意味着公有和非公有可以平等竞争、同场竞技了。同时,这也意味着政府在市场经济管理手段方面的转变和进步,市场管理经验更加成熟

“36条”只是指导意见,不可能规定得太详细。在“36条”出台后,还需国家各部委和地方政府完善细则。至于彻底打破垄断行业的时间表,有关专家认为需要等待《反垄断法》的出台。

由此看来,在政府主导型的市场中,处于国资和外资夹缝中的民营企业,仅仅依靠“36条”还远不能披荆斩棘。现实中的垄断行业进入障碍,需要资本市场和金融市场的配套政策迅速跟进。

记者:这是否意味着非公经济发展中的诸多难题可以迎刃而解?

杨峥嵘:事情总是这样,一个问题解决了,新的问题又出来了。非公经济面临的发展制约非常复杂,要想彻底改变局面决非一朝一夕之功。目前,部分地方、部门观念转变滞后,相关法律法规不完善;市场准入方面还存在一些不适当的限制,制约非公经济发展的一些体制障碍难以在短时间内得到根本性解决。以垄断行业的进入为例,广电、民航、电力、电信、石油、石化及其他资源垄断性行业,非公企业真正要进入还是非常难。此外,金融体制改革有待于进一步到位,一些地方、银行虽然不敢明着拒绝给非公企业贷款,但对非公企业贷款的保证条件要求很高,对非公企业的信任度不高,非公企业获取贷款仍很难。

记者:那么,究竟应该怎样才能让非公经济完全着陆?

杨峥嵘:首先要按照宪法精神和中央有关政策,检查、清理、修订切实涉及非公经济的法律、法规和政策,凡不符合宪法和国务院有关规定的,必须废除或者具体化;必须制定新的法律、法规和政策,把宪法规定加以细化和具体化,使其具有可行性和可操作性。

其次,在为非公企业提供筹资融资的便利上,应鼓励有条件的非公企业改制上市,从资本市场直接筹集资金;允许非公企业按照规定发行公司债券,为非公企业提供新的融资渠道;发展风险投资基金,为非公企业提供创业资金援助。

非公有制中小企业面临的突出困难是融资难、贷款难

记者:目前,与民营经济、非公经济有关的配套法律法规有何进展?

杨峥嵘:“非公经济36条”的出台是一个环环相扣的过程。从整个大环境来讲,对非公有制经济,国家越来越重视。而2003年的背景是,私有财产入宪工作正在进行,有关方面已经意识到,如果没有相应的法律与政策配套,即使宪法明文规定保护私有财产,亦在相当程度上会“落空”。

随即展开的调查研究一直延续至今,期间的2004年春,私产正式入宪。但此时尚未出台的配套法律包括《国有资产法》、《税法》、《物权法》等;亟须修改的法律包括《土地管理法》、《全民所有制企业法》、《担保法》、《刑法》等。其中后四部法律中,有些条文已经过时,与《宪法》中有关私有财产的规定不符。而这些不符的规定使非公经济的法律基础成为空中楼阁,并构成了对非公经济实质性的障碍。

配套法律的出台需要相对长的时间,而配套政策――“非公经济36条”在经过多次的座谈会、反复的专家论证、至少十易其稿。随着《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》的出台,作为细化私产入宪的配套的举措,即将陆续出台的上述政策及法律,将为非公经济破除体制、机制性障碍。这是非公经济发展的一个实质性的历史进程。

记者:当前,非公有制企业特别是非公有制中小企业面临的突出困难是融资难、贷款难。拓宽非公有制经济融资渠道的主要措施有哪些?

杨峥嵘:解决非公有制经济融资难问题重在拓宽融资渠道,“非公经济36条”提出了四方面政策意见:

一是加大信贷支持力度。改进信贷考核和奖惩方式,切实发挥银行内设中小企业信贷部门的作用,提高对非公有制企业的贷款比重。鼓励政策性银行发展以非公有制中小企业为主要服务对象的转贷款、担保贷款等业务。

二是拓宽直接融资渠道。在证券市场发行、上市方面,非公有制企业与公有制企业实行同等待遇。加快完善中小企业板块,分步推进创业板市场,规范发展产权交易市场。鼓励非公有制经济以股权融资、项目融资等方式筹集资金。健全创业投资机制,支持中小投资公司发展。

三是鼓励金融创新。改进资信评估制度,对符合条件的企业发放信用贷款,开展质押贷款试点。鼓励金融机构开办融资租赁、公司理财和账户托管等业务。改进保险机构服务方式和手段,开展面向非公有制企业的产品和服务创新。

四是建立健全信用担保体系。鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用再担保机构。建立和完善信用担保的行业准入、风险控制和损失补偿机制,加强对信用担保机构的监管,建立担保行业自律性组织。

观念束缚是湖南非公经济发展相对落后的根本原因

记者:我理解,经济学界、社会上,对非公经济颇多微词,“36条”是否对非公经济具有正名意义?

杨峥嵘:是的。一段时期来,有关民企“原罪”问题的争论,由“郎顾之争”引发的国资流失,由“铁本事件”引发的宏观调控是否针对民营企业,由极少数民营企业违规操作引发的社会质疑,等等,让不少民营企业家或多或少地产生了一些思想压力。正式出台“36条”,表明中央对非公有制经济的主流是肯定的。

记者:湖南非公经济发展在全国的地位怎样?

杨峥嵘:统计显示,与兄弟省市比,湖南省非公经济的总体规模还比较小,整体实力还不强。就民营企业的发展水平而言,排名还比较落后。现在民营企业超过30万户的有江苏和上海,超过20万户的有广东、浙江、山东、北京、辽宁,超过10万户的有河北、四川等省,湖南才5.6万户。在全国民营企业500强排名中,湖南只有7户,2003年“中国成长型民营百强企业”中湖南还没有一户。在全国驰名商标中,湖南民营企业只有1家。

记者:可见,这几年发展民营经济取得了长足的进步,但横向与其他省市相比还是较为落后。那么,究竟是什么制约和束缚了湖南民营经济发展?

杨峥嵘:观念束缚是湖南民营经济发展相对落后的根本原因,转变思想观念是最根本的问题。如果政府资源集中过多,就意味着基层活力的丧失,这是要为经济发展付出代价的。湖南政府官员要树立起发展的新思路,首先解决两个观念上的问题:即从计划本位转到市场本位;从官本位转到民本位。我们注意到,温家宝总理在十届人大三次会议会见中外记者时谈到,今年改革五大攻坚任务的第一项就是加强政府自身的建设与改革,转变政府职能。这对我们各级政府应当有所启示。

市场经济就是群众经济,也就是在经济路线中走群众路线,依靠群众配置资源。老百姓不仅仅在资源配置上有更多的发言权,而且在其他公共事业、公共利益、政府的一些决策上也要有更多的发言权。

记者:湖南非公经济发展,具体地说要做出哪些新的举措和突破?

杨峥嵘:在具体做法上,关键在于政策体制。现在各地都很重视非公经济的发展,但差异仍然存在。我经过调查发现,民营经济发展好的地方,有几点政策优势。一是简化注册登记制度,无论是个体工商户还是私营企业还是个人出资的股份制企业,登记注册制度一定要简化。第二就是精简审批制度,现在审批制度太繁琐,耗钱耗时间,很多小个体户的门就因此被堵死。另外,政府要下定决心勒紧裤腰带,还有在金融方面的改革支持。在“36条”发布实施之后,要尽快贯彻执行,尽快指定相关地方性配套法规。总之,湖南省要从思想观念、政策措施、体制机制和舆论氛围上做出一些新的举措和突破。

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